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杨捷：统一规范绩效管理 确保ppp见效生根

2020-04-03 来源：财政部ppp中心 道ppp 作者：杨捷

ppp绩效管理是ppp模式推广运用的重点和难点之一。3月31日，财政部出台的《政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称《绩效指引》），统一规范了ppp项目全生命周期绩效管理工作，明确了参与主体、内容要求、工作程序等，统一了实施机构、项目公司、社会资本各方绩效评价管理要求与标准，旨在提高公共服务供给质量和效率、保障合作各方合法权益，让ppp项目更好的实现物有所值，按效付费。笔者认为《绩效指引》具有以下突出亮点：
一、明确了绩效管理思路与范围
《绩效指引》以“目标导向、过程监管、结果控制”作为ppp项目绩效管理的操作思路，立足于项目全生命周期，将项目绩效管理分为“绩效目标与指标管理”、“绩效监控”、“绩效评价及结果应用”等几部分内容，从思路与范围两个角度为ppp项目绩效管理工作做什么、怎么做提供了操作规范。
二、明确了绩效管理内容与要求
《绩效指引》整体结构安排以时间为节点从绩效目标与指标管理、绩效监控、绩效评价三项具体工作提出了内容与要求。其中，绩效目标与指标管理部分主要以目标为导向，明确绩效目标与指标管理的责任主体、制定要求与修改调整要求；绩效监控部分主要内容包括责任主体、监控内容、监控要求、监控程序等方面；绩效评价部分则主要从评价内容、责任主体、评价要求、评价程序、结果体现与应用等方面进行了明确。上述三项工作内容相辅相成，绩效指标为绩效监控与绩效评价提供目标导向与标准，绩效监控履行过程控制的职能，绩效评价作为绩效管理的结果控制，将直接衡量ppp项目建设、运营工作的优劣。
三、明确各参与主体绩效管理的职责
（一）首先从宏观层面明确了项目所属行业主管部门应当指导项目实施机构开展ppp项目绩效管理工作，各级财政部门负责ppp项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。
在具体的绩效管理工作中，项目所属行业主管部门及地方财政部门主要负责在项目全生命周期内审核绩效目标与绩效指标的制定与调整，ppp项目移交完成后，财政部门应会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况编制绩效评价（即后评价）指标体系。
在绩效监控方面，行业主管部门和财政部门主要对项目绩效监控发展的偏差情况进行监督。在绩效评价方面，主管部门、财政部门应当对项目实施机构报送的ppp项目绩效评价报告进行复核；涉及整改的，项目实施机构应将整改结果报送相关主管部门和财政部门。在项目移交完成后，由财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等开展ppp项目后评价。
（二）明确项目实施机构主要负责在项目全生命周期内编制与调整ppp项目绩效目标与绩效指标，并报项目所属行业主管部门、财政部门审核。在绩效监控方面，项目实施机构应根据项目合同约定定期开展ppp项目绩效监控，并根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏。在绩效评价方面，项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展ppp项目绩效评价，具体工作包括下达绩效评价通知、制定绩效评价方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、评价反馈与应用等。
（三）明确项目公司（社会资本）在ppp项目绩效管理过程中应做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展ppp项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。
四、明确了绩效评价流程与应用
《绩效指引》较为系统的对ppp项目绩效管理工作提出了具体工作要求与指导，尤其是对ppp项目绩效评价工作的流程与成果文件进行了重点论述。众所周知，ppp项目绩效评价结果将直接影响政府方支出责任与社会资本收入，因此，绩效评价如何开展、有何要求、结果如何应用将成为行业内重点关注的内容，该文件将绩效评价工作分为下达绩效评价通知、制定绩效评价方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、评价反馈与应用等几个方面，较为系统的明确了绩效评价工作内容，同时，对绩效评价成果文件的要求也进行了引导指南。为具体的绩效评价工作提供了很大的帮助。
五、明确了绩效目标细化量化，运营期突出“产出”权重
“绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。”
根据《绩效指引》附件5 《ppp项目绩效评价共性指标框架（参考）——运营期》，“产出指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中项目运营与项目维护指标不低于总权重的60%；原则上不低于80分才可全额付费。”
与征求意见稿相比，产出指标权重由“455”调整为“不低于总权重的80%”，并且强调项目运营与项目维护指标“不低于总权重的60%”。此条约定可能会对一般行业项目的绩效指标权重设置产生较大影响，而对供水、污水处理、垃圾处理等有明显的“按绩效付费”、重“产出”效果的项目影响不大。
对于目前多数ppp项目而言，“重建设、轻运营”的现象仍然存在，产出指标权重的硬性要求有利于扭转这种局面，更多地从提升基础设施和公共服务质量角度考虑，通过运营来实现项目的社会价值与经济价值。
六、明确了一些日常工作中具有争议问题的处理程序及办法
如：明确了建设期绩效评价及运营期绩效评价频次。《绩效指引》指出原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。解决了实践操作中一直较为争议的是否需设置建设期绩效评价指标、评价频次如何确定问题。明确了绩效评价工作程序以及对评价结果有异议的解决方式。若项目公司对绩效评价结果有异议的，首先由实施机构组织召开评审会，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，再按照合同约定的争议解决机制处理。该处理程序有较为科学合理，对ppp项目绩效评价工作程序具有较强的指导意义。
同时，随着《绩效指引》在ppp运行过程中的贯彻落实与运用，将对ppp持续健康发展产生积极而深远的影响，主要体现在：
一是对进入执行阶段的ppp项目的绩效评价和管理工作，提供了规范要求和具体指导，有利于提高财政资金的精准和效益，发挥更积极的财政政策作用，充分体现ppp按效付费、风险共担的初心，对促进ppp项目规范高质运行，不断提高公共服务供给质量和效率，推进ppp规范持续健康发展具有重大的现实意义和深远的历史意义，将进一步促进ppp更好地服务社会经济发展大局。
二是为规范ppp项目前期工作提出了新的标准与要求。主要体现在项目准备阶段，项目实施方案应按照《绩效指引》的规范要求，科学编制总体绩效目标和绩效指标体系，并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见，以便形成在采购阶段、执行阶段的规范统一行之有效的绩效管理操作办法。
三是《绩效指引》的出台将成为ppp发展历程中的里程碑，对于推进我国ppp事业发展起到了承前启后的促进作用，标志着ppp进入高质规范发展的新时代。
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